La solidarité internationale à l’épreuve de la géopolitique

par Philippe Orliange*, Délégué national à la Catholicité

Un an après la suppression par l’administration Trump de l’Agence nord-américaine de développement, l’USAID, le sujet de la solidarité internationale reste, pour l’essentiel, absent de l’agenda international. Non pas que ce sujet ait, par le passé, occupé une place centrale mais il était une composante de l’ordre international. Les grandes conférences de 2015 avaient donné de la visibilité et du contenu aux Objectifs de Développement durable et plus largement de financement du développement et reconnu le lien intrinsèque entre climat et développement. Plus près de nous, en France en 2021, le Parlement adoptait à la quasi-unanimité de ses membres, la loi sur « le développement solidaire et la lutte contre les inégalités mondiales ». Un sommet, dit des 4 P (Pacte de Paris pour les peuples et la planète), soulignait que l’on ne devait pas avoir à choisir entre climat et lutte contre la pauvreté.

Les raisons d’une éclipse.
La brutalité de la suppression de l’USAID et donc l’effacement presque complet d’un budget d’environ 40 milliards USD a pu faire oublier que la décision américaine avait eu des précédents : suppressions du ministère du développement international britannique (DFID), et des agences australienne et canadienne de développement, regroupement dans plusieurs pays des ministères chargés de l’aide avec ceux chargés du commerce extérieur. En Allemagne, dernier pays à conserver un ministère dédié au développement international, la suppression de ce ministère a été évoquée dans le cadre des négociations du contrat de coalition. Les différences au sein de l’Administration Trump entre ceux qui plaidaient pour un recentrage de l’USAID sur des « priorités américaines » et les partisans de l’élimination pure et simple montrent que ce sujet a une dimension fortement idéologique et que l’argument budgétaire invoqué (réduire les dépenses et le déficit du budget fédéral) est un prétexte.

On aurait tort de considérer que le débat américain est sui generis. À la lumière des critiques portées en France contre le budget de l’aide au développement (ou de celles qui ont eu lieu au Royaume-Uni au moment de la suppression du DFID), on voit nettement un socle de critiques partagées :

–l’aide ne sert pas les intérêts du pays qui la fournit. Il s’agit là d’un retournement complet par rapport aux raisons qui ont historiquement fondé la création de l’aide au développement dans les années 50 et 60. Du discours du président Truman le 20 janvier 1949, à ceux de Kennedy ou aux conférences de presse du Général de Gaulle, l’une des raisons assumées de la mise en place de programmes d’aide au développement était, au contraire, de servir les intérêts stratégiques des bailleurs. Le grief fait aujourd’hui à l’aide au développement de ne pas servir les intérêts des bailleurs serait plus crédible si ces intérêts étaient eux-mêmes définis. C’est rarement le cas.

–l’aide est inefficace. Des pays massivement aidés ne se sont pas développés. Empiriquement, on observe que des régions ou des pays qui ont bénéficié de flux extérieurs publics se sont reconstruits, redressés puis développés. L’Europe occidentale en a été un premier exemple, comme l’ont été en leur temps la Corée du Sud ou Taïwan. Le Bangladesh, parti de la situation dramatique qui était la sienne à l’indépendance en 1971, a connu une trajectoire remarquable en termes de développement. Il a été un des principaux bénéficiaires des financements concessionnels de la Banque mondiale. Mais l’aide ne produit d’effets que si des politiques publiques nationales cohérentes sont en place. Elle contribue à des processus mais elle ne les créée pas.

–l’aide coûte cher et la situation des finances publiques ne permet plus ces « largesses ». La suppression de l’USAID n’a pas réduit le déficit budgétaire américain pas plus que la diminution de 60 % des crédits alloués à l’Agence française de développement n’a réduit le déficit du budget de notre pays.

Quel avenir pour la solidarité internationale ?
Les critiques évoquées ci-dessus ne signifient pas que le dispositif de la solidarité internationale tel qu’il s’est construit dans les années 60 soit sans défaut.

-Le monde en développement s’est totalement transformé. L’aide naît dans le contexte de l’existence d’un « tiers monde ». Nous sommes dans celui d’un « Sud global ». Les pays de ce Sud global sont, en majorité, des pays à revenu intermédiaire. Certes, il existe dans ces pays des pauvres, souvent en grand nombre. Mais est-ce un enjeu pour la solidarité internationale de venir en aide aux populations pauvres d’Afrique du Sud ou d’Indonésie ? C’est d’abord la responsabilité des gouvernements nationaux. À cet égard, la suppression de l’USAID a agi comme un révélateur de situations de pure substitution où les financements internationaux assumaient un rôle qui devait incomber aux budgets nationaux. Par exemple, le faible taux de pression fiscale dans de nombreux grands pays émergents (Nigeria, Mexique) est une anomalie.

-Mais à côté de pays à revenu intermédiaire, il existe un groupe de pays, essentiellement les pays les moins avancés, pour lesquels le financement extérieur public est une nécessité, compte tenu de la faiblesse de leur épargne nationale. C’est vers cette catégorie de pays, augmentée le cas échéant des pays les plus vulnérables au changement climatique, que doit s’orienter la solidarité internationale.

-La redéfinition du champ géographique de la solidarité internationale doit aller de pair avec une redéfinition normative. La définition de l’aide au développement mise au point par le Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE date du début des années 70. Elle ne dit rien de sujets devenus majeurs depuis lors comme l’environnement ou la sécurité. En revanche, elle permet de comptabiliser des dépenses qui ne sont pas des flux : accueil d’étudiants étrangers, de réfugiés, de demandeurs d’asile. Cette hétérogénéité alimente le reproche d’insincérité fait à l’aide publique au développement (APD), notamment dans les pays du Sud. Elle nourrit, ponctuellement, de mauvais procès (sur l’aide française à la Chine ou à l’Algérie). En revanche, l’aide publique au développement parce qu’elle impose aux pays qui la fournissent, des règles de transparence, d’audit et de revue par les pairs, peut servir d’inspiration pour des mécanismes à mettre en place (par exemple pour mieux mesurer la finance allouée à la lutte contre des dérèglements climatiques).

-Les débats évoqués ci-dessus posent une question plus large, celle de la place de la solidarité internationale dans la politique étrangère des États et dans la gouvernance mondiale. Mieux distinguer ce qui relève de la solidarité ne peut se faire que si l’on identifie explicitement ce qui relève d’autres formes de coopération internationale, assortie de flux financiers. C’est notamment le cas de la réponse collective aux grands défis mondiaux : lutte contre le dérèglement climatique, mais aussi protection des ressources naturelles ou lutte contre les pandémies. Le ressort n’est pas celui de la solidarité mais plutôt de l’intérêt collectif : faire ensemble ce qu’il est nécessaire de faire pour préserver la planète. Souvent, le cadre de l’action à mener découle d’accords multilatéraux : accord de Paris, processus de Kunming Montréal (Cadre mondial de la biodiversité), accord BBNJ sur les océans (accord sur la diversité biologique marine des zones ne relevant pas de la juridiction nationale), etc. Le retrait des États-Unis de l’accord de Paris ou leur non-participation à l’accord récent sur les pandémies conduit dans ce domaine à envisager que l’unanimité « moins 1 » puisse devenir la norme.

-La crédibilité de cette coopération au service de l’intérêt collectif suppose naturellement des outils de gouvernance, pour l’heure insuffisants, mais qui peuvent être développés. C’est notamment le cas en ce qui concerne le suivi des engagements financiers pris dans le cadre des COP climat ou biodiversité.

-La défense de la solidarité internationale et de la coopération au service de l’intérêt collectif ne peut occulter les réalités géopolitiques. Il serait même dangereux de chercher à le faire. Il est donc tout à fait légitime que des États s’engagent financièrement aux côtés de pays agressés ou menacés comme le sont aujourd’hui l’Ukraine et la Moldavie ; une partie de ces financements relèvent, comptablement, de l’aide au développement. Il est tout à fait normal que la France mène des programmes de développement aux Comores en ayant à l’esprit les enjeux migratoires et la façon de mieux les maîtriser. Les progrès du narcotrafic aux Antilles conduisent nécessairement à regarder de plus près ce qui peut être fait en matière de coopération avec les pays Andins, pays d’origine ou de transit des drogues illicites.

-En d’autres termes, reconnaître que les États ont des intérêts géopolitiques à défendre, y compris en mobilisant des ressources relevant du financement du développement, n’est qu’une illustration de ce que la loi de 2021 dit quand elle affirme que le développement est un pilier de la politique étrangère. Cette reconnaissance est doublement nécessaire : d’une part pour préserver la politique de solidarité internationale du risque de « saturation géopolitique » qui finirait par oblitérer les obligations qui découlent de l’appartenance à une commune humanité ; d’autre part pour répondre à la critique souvent émise, dans le Sud global, d’un double langage des pays du Nord.

Cet enjeu est naturellement européen. Dans les premières politiques européennes qui virent le jour au début des années 60, il y a la politique de développement international. C’est un élément qui définit l’identité européenne ; il ne faut pas y renoncer.

* Philippe Orliange, co-auteur avec Alisée Pornet de « Géopolitique du développement », PUF, 2025

Illustration : @ USAID Africa Bureau — https://commons.wikimedia.org/ :
Les programmes de l’USAID d’apprentissage précoce de la lecture et d’alphabétisation contribuaient au développement à long terme du Nigeria.